Le rôle des acteurs non-gouvernementaux dans la mobilisation juridique en faveur du Protocole de Maputo

1 INTRODUCTION

Le Protocole additionnel à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples relatif aux droits des femmes (Protocole africain relatif aux droits des femmes ou Protocole de Maputo), adopté à Maputo au Mozambique en 2003 lors de la deuxième conférence des chefs d’ État et de gouvernement de l’Union africaine (UA), est entré en vigueur le 25 novembre 2005, après la ratification de quinze États . L oin d’être le simple produit de décisions étatiques, il reflète également la prise de participation d’acteurs non étatiques mise en évidence par la perspective constructiviste. L’enjeu de la mise en œuvre du Protocole de Maputo rompt ainsi avec le schéma westphalien traditionnel dans lequel les États sont les seuls acteurs des relations internationales.1 C’est la raison pour laquelle nous utiliserons le terme ‘transnational’ pour signifier que, sans dénier l’importance accordée à l’ État, nous privilégierons dans cette analyse les effets de solidarité entre réseaux et communautés d’acteurs non étatiques. Nous souhaitons ainsi dépasser le cadre des spécificités nationales pour mieux montrer les ‘configurations d’interactions transnationales’,2 en soulignant les connexions d’acteurs associatifs au-delà des champs nationaux afin de porter la cause du Protocole.

L’objectif de cet article est ainsi d’ étudier le rôle des acteurs non-gouvernementaux dans l’adoption, la ratification et la mise en œuvre du Protocole de Maputo. Même si celui-ci semble, au premier regard, une ‘cause sans mouvement’3 (ses initiateurs et rédacteurs sont en grande majorité issus des professions juridiques et se distinguent par une expertise reconnue sur les questions d’égalité hommes/femmes), il fait rapidement l’objet d’une intense campagne de mobilisation. Nous qualifions cette campagne de ‘mobilisation juridique’4 car les acteurs qui y prennent part recourent au ‘langage du droit’5 pour construire et publiciser leurs revendications.

Plusieurs études, portant notamment sur les mobilisations féminines et/ou féministes, ont abordé le droit sous l’angle de la reproduction/subversion des rapports de pouvoir.6 Cependant, loin de n’être que l’expression d’un rapport de force, le droit peut constituer une contrainte aussi bien qu’une ressource. De même, notre étude de cas permettra de voir les usages collectifs et militants7 qui découlent de la production d’un texte sur l’égalité hommes/femmes au niveau régional: nous évaluerons ainsi dans quelle mesure ce processus génère une mobilisation juridique d’acteurs associatifs et, supposément, reconfigure les répertoires d’action utilisés.

Sur le plan méthodologique, cet article combine archives et entretiens8 avec les acteurs mobilisés en faveur de ce Protocole.9 Ces informations ont été recueillies à l’occasion de trois enquêtes de terrain: à Banjul aux sièges de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples (Commission africaine)10 et du Centre africain pour la démocratie et les études sur les droits de l’homme en mars 2014; à Addis-Abeba au siège de la Commission de l’UA en janvier 2015 et à Nairobi, aux sièges de ‘Solidarité pour les droits des femmes africaines’ (SOAWR) et d’autres organisations, membres de la coalition, telles que ‘le réseau des femmes africaines dans le développement et la communication’ (FEMNET) et ‘ Égalité maintenant’ en février 2015.

Cette ‘ enquête multi-située’11 nous permet d’étudier dans un même continuum le processus de production du Protocole et sa mise en œuvre. En effet, les représentations que les différents acteurs s’en font évoluent en même temps qu’elles altèrent la portée des normes juridiques qu’il contient, et plus précisément, leurs interprétations, les mobilisations et le contentieux éventuel relatif aux normes en jeu, et partant, son inscription dans le quotidien. Nous nous distinguons ainsi de la ‘mise en œuvre’ entendue dans l’approche de politiques publiques comme un processus comprenant une phase d’évaluation durant laquelle sont mesurés les effets produits concrètement sur le terrain. Il ne s’agit pas ici d’évaluer le Protocole en étudiant son impact sur la réalité sociale, et en particulier sur l’évolution du statut des femmes dans les sociétés concernées. Le parti pris de cet article est de concevoir la mise en œuvre comme faisant pleinement partie du cheminement de la construction de ce texte. Dans cette perspective, le Protocole de Maputo, loin d’être une entité distincte qui dominerait la société et tenterait de la réguler depuis l’extérieur, ne peut exister que si des individus s’en saisissent et l’utilisent. D’où la nécessité de l’étudier à partir de ses conditions de production aussi bien que des mobilisations qu’il génère.

À l’issue de cette étude empirique, il est apparu indispensable de distinguer trois séquences qui engagent trois types d’acteurs différents. Durant la première séquence, qui correspond à la période allant du vote de la résolution en 1995 à la présentation du texte à la Conférence des chefs d’ État s et de gouvernement de l’UA en 2003, plusieurs organisations de promotion des droits des femmes suivent la procédure institutionnelle de son adoption. Cette séquence engage surtout des professionnels du droit, des experts nationaux et des représentants d’organisations internationales (partie 1). La deuxième séquence, qui va de son adoption en 2003 jusqu’à son entrée en vigueur en 2005, se caractérise par la mise en place de SOAWR - coalition ad hoc de la cause du Protocole de Maputo conçue initialement pour promouvoir l’entrée en vigueur et la ratification du Protocole par les État s membres (partie 2). La troisième séquence, de 2005 à aujourd’hui, témoigne des usages militants qui découlent de l’entrée en vigueur de ce texte. Dans cette perspective, le droit est appréhendé à travers son potentiel contestataire en tant que ressource pour les mobilisations en faveur de l’égalité entre les sexes, y compris dans un contexte transnational (partie 3).

2 MISE À L’AGENDA DE LA QUESTION DES DROITS DES FEMMES DANS L’ESPACE12 RÉGIONAL AFRICAIN (1995-2003)

L es acteurs associatifs, s’étant intéressés tardivement au Protocole de Maputo, ont davantage servi de relais plus que d’initiateurs. C’est ainsi que les dynamiques de mise à l’agenda du Protocole se distinguent du modèle déroulé dans la notice du Dictionnaire Genre et Science politique, où la mise à l’agenda est décrite comme ‘une des séquences de l’action publique où la participation d’acteurs issus de la société civile est la plus visible’.13 Dans notre étude de cas, les ‘faiseuses d’agenda’14 ne sont pas à proprement parler les associations de femmes et la mise à l’agenda d’un tel Protocole ne s’est pas faite ‘par la mobilisation’.15 L’émergence de la mobilisation se situe à l’approche de l’adoption du texte finalisé.

3 LE PROTOCOLE DE MAPUTO: UNE CAUSE TRANSNATIONALE MOBILISATRICE (2003-2005)

Si le contexte de grande ouverture institutionnelle, avec le remplacement de l’OUA par l’UA en 2001, est généralement invoqué pour expliquer la rapide entrée en vigueur du Protocole de Maputo, c’est une autre piste que nous souhaitons explorer ici. Il s’agit de la mobilisation de la coalition SOAWR qui, cimentée autour de la volonté d’accompagner cette entrée en vigueur auprès des chefs d’État, a joué un rôle de catalyseur.

4 USAGES DU DROIT POUR L’ÉGALITÉ DANS L’ESPACE TRANSNATIONAL AFRICAIN (2005 A AUJOURD’HUI)

Avec son entrée en vigueur en 2005, le Protocole de Maputo, de ressource potentielle, devient une ressource actuelle dont les acteurs peuvent se prévaloir dans l’espace transnational africain. L’approche en termes de coalition de cause, qui met en avant leurs fonctions d’intermédiation sur le long terme, est particulièrement opérante pour conceptualiser les modalités d’action de SOAWR pour influencer les processus politiques au niveau national dans le but de favoriser la mise en œuvre du Protocole de Maputo. Douze ans plus tard, SOAWR s’est en effet pérennisée et ses objectifs se sont étendus à sa promotion, sa vulgarisation et sa domestication. Parce qu’un nombre plus large d’actrices se rend compte que ce Protocole contient les germes d’une amélioration de la vie des femmes et d’une réduction des injustices de genre sur le continent africain, la coalition s’est également élargie.

4.1 Le droit, une ressource du jeu politique

Le but visé par la coalition SOAWR est d’accroître la volonté politique des États membres de l’UA, à ratifier, de préférence sans réserves, et mettre en œuvre le Protocole de Maputo. Une employée d’Égalité maintenant se projette en cas termes: ‘il y aura un jour où nous n’aurons plus besoin d’une telle coalition, quand tous les États membres de l’UA auront ratifié, peut-être dans 20 ou 40 ans!’.39

En effet, si une coalition de cause se met en place à ce moment-là, c’est bien parce que le Protocole est perçu comme un cadre juridique exhaustif permettant de tenir les gouvernements africains pour responsables des violations des droits des femmes: ‘si le Protocole est ratifié et mis en œuvre, il a le potentiel de mettre un terme à l’impunité pour toutes les formes de violations des droits humains des femmes en Afrique’.40 De ce fait, les mobilisations sont dirigées en premier lieu à l’endroit des gouvernements. Pour reprendre les propos d’ Éric Agrikoliansky, ‘Parce que l ’État agit par le droit [...], l’État peut être contraint par le droit. [...] Les protestataires peuvent se saisir de la légalité pour retourner contre l’ État la force du droit’.41

Leur mobilisation, si elle évolue dans le temps, repose principalement sur des stratégies de plaidoyer.42 Les membres de la coalition de cause élaborent par exemple des versions simplifiées du Protocole pour les transmettre aux ministres qui n’en auraient pas lu la version complète. Ils prennent directement contact avec les ministères de la justice, des affaires étrangères et ceux chargés des questions féminines et identifient des points focaux. L’objectif poursuivi est la prise de conscience publique du Protocole, en particulier par ceux qui sont susceptibles de jouer un rôle dans sa mise en œuvre (fonctionnaires, juristes, officiers de police, médecins etc.). Ils font plus spécifiquement un travail de socialisation et de sensibilisation au Protocole auprès des parlementaires. Une employée d’Égalité maintenant explique ainsi que des solutions simples existent: ‘Parfois, il s’agit d’un problème de budget au niveau national. Il nous arrive de faire des photocopies pour chacun des députés, de telle façon qu’ils puissent délibérer en toute connaissance de cause’.43

Constituer une coalition permet ainsi de gagner en audience et en légitimité. Dans cette perspective, c’est le partage d’informations et de bonnes pratiques, la mutualisation des ressources, et de l’expertise acquise qui doivent permettre à SOAWR de faire connaître et reconnaître le Protocole de Maputo: ‘il y a beaucoup de preuve qu’un lobbying efficace et approprié auprès de la société civile est un moyen efficace de faire pression sur les décideurs politiques’.44

Pour disséminer des connaissances à propos du texte , la coalition vise plus largement la société civile aux niveaux national et local. Selon les associations, seul un processus d’apprentissage de cet instrument juridique le rendra contraignant et permettra d’en jouir. Sans quoi, la fonction coercitive du droit ne peut fonctionner. En Gambie par exemple, la stratégie du Centre africain pour la démocratie et les études sur les droits de l’homme consiste à sensibiliser les chefs religieux ainsi qu’à s’appuyer sur des techniques de communications pour aider les personnes analphabètes à comprendre le Protocole:

l’implication de communicants traditionnels (surtout des femmes) dans la composition de musique dans les langues locales a été utile pour disséminer l’information parmi les communautés rurales [...]. En outre, la production de brochures, de posters et la traduction du Protocole dans les langues locales a engendré une meilleure connaissance de cet instrument dans l’ensemble de la population.45

Les membres de la coalition mettent à la disposition des associations nationales de défense des droits des femmes nationales l’information sur le Protocole de Maputo, par exemple en organisant des sessions de formation pour expliquer notamment la procédure de ratification. C’est aussi pour promouvoir le Protocole qu’ils utilisent les médias (radio, TV, journaux) et que l’organisation FEMNET produit une pièce radiophonique en collaboration avec la Compagnie nationale ‘Kenya Broadcasting Corporation’.

Le plaidoyer peut également s’effectuer à distance par la mise en réseau et la création de mailing list qui font circuler du matériau militant: projets de lois, pétitions, slogans ... Dans les État s qui l’ont ratifié, les membres de la coalition de cause font pression en repérant des violations du Protocole, tandis que pour ceux qui ne l’ont encore ratifié, ils élaborent une cartographie visant à énumérer de façon exhaustive les entraves à la ratification.

On le voit, la spécificité de la mobilisation de la coalition de cause est qu’elle combine un répertoire protestataire (dénonciations, pétitions, interpellations publiques) à un ‘répertoire d’action’46 plus feutré qui renvoie à des stratégies d’influence des autorités politiques par des techniques de persuasion et de plaidoyer plus ou moins discrètes (contacts personnalisés, informations techniques, élaboration et diffusion d’argumentaires). Paradoxalement, si la coalition de cause tente d’influencer les processus de mise à l’agenda du Protocole au niveau national pour améliorer le statut des femmes par le droit, c’est-à-dire si le droit constitue l’objet des revendications, il n’est pas leur principal répertoire d’action. Le Protocole de Maputo constitue à cet égard un exemple particulièrement intéressant d’usages politiques et contestataires du droit qui ne passent pas (encore?) par une stratégie proprement juridique ou judiciaire.

En d’autres termes, l’‘arme’47 défensive est activée (la production d’un texte permettant de se prévaloir de droits) mais pas encore l’arme offensive: l’arène judiciaire au niveau régional, la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, bien que saisie plusieurs fois ‘au nom du’ Protocole de Maputo,48 n’a pas encore rendu de décision concernant une violation de ce texte. Au niveau national néanmoins, un jeu avec les arènes judiciaires semble s’être mis en place, dans la mesure où le Protocole de Maputo a été invoqué à plusieurs reprises devant les instances de justice.49 Ici donc, le droit ne constitue pas un ‘répertoire d’action’ spécifique mais un horizon à construire pour obtenir, par des mobilisations, une mise en œuvre future.

4.2 Le droit, une ressource instrumentalisée pour la cause de l’égalité entre les sexes

Mus par l’idée selon laquelle le Protocole de Maputo permettra de réduire les inégalités de sexes, les membres de la coalition de cause déploient une activité militante en vue d’en promouvoir la ratification, la domestication et l’implémentation. Car si ces acteurs appréhendent le Protocole de Maputo comme une protection des femmes contre les abus de pouvoir de l’État, ils y voient également un dispositif de médiation des relations de genre entre individus. Dans cette perspective, le Protocole additionnel est appréhendé comme devant permettre de réaliser l’égalité entre les sexes, ou du moins, le respect par les États membres des engagements dans ce domaine: ‘Les droits ne sont plus seulement un vocabulaire d’affirmation, ils deviennent un moyen de l’égalité’.50

Pour la coalition de cause, le Protocole tient une place particulière au sein des instruments qui peuvent contribuer à réformer les législations discriminatoires, et en premier lieu, au niveau des É tats membres de l’UA. Par exemple, dans un contexte où le principe d’égalité entre les hommes et les femmes est formellement inscrit dans la constitution, la militante et juriste djiboutienne Zeinab Kamil Ali soutient que ‘la ratification du Protocole mettra les mécanismes constitutionnels en action et où ils sont absents, il rendra possible leur mise en place’.51

Les associations engagées dans la mobilisation juridique souhaitent en outre qu’il soit suivi d’un processus de domestication au niveau national. Sur le moyen terme, la mise en œuvre du Protocole est ainsi conçue comme un moyen d’adopter des mesures législatives en faveur de l’égalité entre les sexes, et d’abolir les législations discriminatoires contre les femmes. En utilisant le droit comme un moyen de promouvoir leur émancipation, les associations affichent leur foi en la capacité du droit à aider les groupes sociaux désavantagés. C’est ce qu’illustrent les propos de Faiza Jama Mohamed, directrice d’Égalité maintenant:

la signature, la ratification et la mise en œuvre du Protocole de Maputo auront un effet considérable sur les droits des femmes sur un continent qui a historiquement vu les femmes porter le poids du fardeau de la pauvreté, de l’exclusion et des guerres.52

À plus long terme encore, les membres de la coalition SOAWR appréhendent le Protocole de Maputo comme un moyen d’établir une jurisprudence. Dès 2004, notant que la CADHP n’a jamais été saisie d’une plainte relative aux droits des femmes, la commissaire Rapporteure spéciale sur les droits des femmes avait émis le vœu de voir des membres de la coalition SOAWR se spécialiser dans les litiges judiciaires, tant au niveau régional que national.53 Cet instrument doit ainsi apporter des orientations et des précédents pour les tribunaux nationaux. Plus important encore, le Protocole doit offrir aux femmes une réelle voie de recours au niveau régional et permettre à la Commission africaine et à la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples de faire respecter de manière effective les droits qui y sont reconnus.

Les acteurs de la coalition de cause - qui se mobilisent aussi bien sur les scènes nationale que régionale - ne veulent pas que le Protocole reste tel quel. Ils entendent au contraire s’en servir à des fins sociales pour atteindre l’objectif d’amélioration du statut des femmes dans les pays où leurs actions se déploient et susciter des effets concrets, tels que des réformes législatives en faveur de l’égalité entre les sexes. On le voit, l’usage du Protocole de Maputo en tant que ressource correspond à une forme de mobilisation du droit comme instrument de changement social qui altèrerait les relations de pouvoir entre gouvernants et gouvernés. Ces acteurs appréhendent le droit régional comme un instrument de promotion et de protection des droits des femmes africaines qui réorganiserait les rapports de force, conformément à la façon dont le définissent Pierres Lascoumes et Patrick Le Galès dans leur ouvrage L’instrumentation de l’action publique, controverses, résistance, effets. Si l’on suit cette perspective, le Protocole de Maputo peut être associé à ‘un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur’.54

Quand il fait l’objet de mobilisations transnationales, le droit peut être indissociablement objet (Protocole), vecteur (l’égalité hommes/femmes par le droit) et objectif (la mise en œuvre du Protocole), même pour des organisations qui ne semblent pas avoir de liens directs avec la sphère juridique, ni s’intéresser à elle a priori.

5 CONCLUSION

Cet article a présenté l’itinéraire du Protocole de Maputo, en distinguant trois grandes séquences renvoyant chacune à un état particulier de la mobilisation. La première partie, qui est dédiée à la conception et l’élaboration du Protocole (1995-2003), a montré que la production d’un texte juridique sur l’égalité hommes/femmes est d’abord un enjeu pour les professionnels du droit. Si les premières impulsions sont données par des femmes intellectuelles, juristes ou engagées dans les questions d’accès à la justice, cette première séquence donne à voir la transformation de la morphologie des mobilisations sous l’effet d’une implication croissante des associations. La deuxième partie, à partir de son adoption en 2003 jusqu’à son entrée en vigueur en 2005, s’est consacrée à la construction d’un espace militant pour la cause du Protocole de Maputo au niveau régional, porté notamment par la convergence d’associations au sein de la coalition SOAWR. Elle a analysé la façon dont le Protocole de Maputo, d’un objet juridique débattu de façon technique entre experts, se transforme en une ‘cause’ pour l’égalité entre les sexes. La troisième partie, de 2005 à aujourd’hui, a investigué les modalités d’action du plaidoyer et la façon dont les associations cherchent à faire de ce texte un instrument d’action publique de promotion et de protection des droits des femmes. Car aujourd’hui, ceux sont autant des professionnels du droit que des militants aux caractéristiques sociologiques différentes (médecins, universitaires, métiers du développement, experts en ‘genre’) qui se mobilisent pour la cause du Protocole de Maputo afin de l’imposer aux gouvernements.

En 2017, sur les 55 États membres de l’UA, 52 l’ont signé (seuls l’Égypte, le Botswana et le Maroc font exception) mais seulement 38 d’entre eux l’ont ratifié. Le Protocole, et c’est d’ailleurs tout l’argumentaire de l’article, ne peut rester un perpétuel jeu à somme nulle: non pas parce qu’il a été signé et ratifié par une grande majorité de pays africains, mais en raison de la mobilisation juridique qui l’accompagne et qui, elle, produit des effets transformatifs. Si les changements législatifs et juridiques au niveau national peuvent, de prime abord, relever l’inefficacité et l’ineffectivité du Protocole (faibles taux de recours au Protocole, décalage entre le texte et les normes effectivement appliquées), les effets potentiels de la mobilisation juridique en faveur de l’adoption, l’entrée en vigueur et la mise en œuvre du Protocole sur la réalité sociale ne doivent pas être sous-évalués. Les effets de conscientisation juridique et de légitimation à long terme du plaidoyer pour le droit, en termes de changements de comportements et de mentalités, sont loin d’être négligeables.

De ce fait, il convient d’apporter une réponse nuancée quant à l’impact produit concrètement par le Protocole de Maputo sur le terrain, et en particulier sur l’évolution du statut des femmes dans les sociétés concernées: une des caractéristiques du droit étant sa disponibilité pour des usages pluriels, des appropriations par des acteurs sociaux peuvent produire des effets inattendus, à plus ou moins long terme et plus ou moins conformes aux enjeux qui ont présidé à sa production. En analysant ainsi cette production comme un processus dans lequel s’investissent plusieurs acteurs dans un jeu multi-niveaux, on voit bien comment le Protocole ouvre un espace social de négociation et de mobilisation qu’il convient donc de prendre au sérieux. Et c’est justement parce qu’il fait l’objet de telles mobilisations qu’il a pu entrer en vigueur, et pourra peut-être, à terme, être mis en œuvre.