Les organisations non gouvernementales dans le système africain des droits de l’homme: essai de systématisation du rôle des ONG dans le contentieux régional des droits de l’homme en Afrique

2.1 La reconnaissance du droit objectif de dénonciation

La reconnaissance du droit de dénonciation au bénéfice des organisations non gouvernementales s’est construite sur le principe de l’actio popularis qui caractérise l’action contentieuse régionale africaine. Elle emporte des conséquences procédurales s’agissant de la qualité de victime et de l’intérêt à agir.

2.2 La dénonciation devant la Cour, un droit bridé

Le locus standi des ONG devant la Cour est doublement conditionné en matière contentieuse et strictement limité en matière consultative.

En matière contentieuse, deux conditions sont assorties au droit de saisine individuelle directe de la Cour. L’article 5(3) du Protocole de Ouagadougou dispose: «La Cour peut permettre aux individus ainsi qu’aux organisations non gouvernementales (ONG) dotées du statut d’observateur auprès de la Commission d’introduire des requêtes directement devant elle conformément à l’article 34(6) de ce Protocole».

Premièrement, seules les ONG dotées du statut d’observateur auprès de la Commission peuvent introduire une requête devant la Cour. L’accès à la Cour se trouve ainsi limité aux 538 ONG dotées du statut d’observateur auprès de la Commission.31 Par cette condition, les États ont fait le choix de limiter l’accès à la Cour aux organisations de la société civile qui sont reconnues par la Commission et qui ont rempli les critères d’octroi du statut d’observateur.32 Inexistante devant la Commission et le Comité, cette condition exprime la réticence des États à l’égard de l’organe juridictionnel. Les États n’ont pas voulu autoriser n’importe quelle ONG à saisir la Cour, mais seulement celles qui se seront pliées aux conditions pour obtenir le statut d’observateur. En effet ce dernier crée des droits, mais également des obligations pour ses titulaires. Ils ont une participation privilégiée aux travaux de la Commission et doivent étroitement coopérer avec celle-ci pour la réalisation de son mandat. L’inexécution de leurs obligations peut d’ailleurs donner lieu à des mesures de sanction.

La Cour retient une application stricte de cette condition relative au statut d’observateur. Par le biais du greffe, elle vérifie auprès de la Commission si l’ONG est dotée du fameux statut d’observateur. En cas de réponse négative, elle rejette la requête pour incompétence personnelle. La Cour a en effet rejeté la requête de l’ONG ivoirienne dans l’affaire Association Juristes d’Afrique pour la Bonne Gouvernance c. Côte d’Ivoire, celle-ci n’étant pas dotée du statut d’observateur auprès de la Commission africaine.33

Au regard de la nature de l’action contentieuse dans le système africain des droits de l’homme marquée par l’actio popularis, cette exigence faite aux ONG d’être dotées du statut d’observateur auprès de la Commission n’est pas insurmontable et ne compromet pas le droit de dénonciation admis dans le système africain. D’une part, car les conditions exigées par la Commission relèvent d’un souci de bonne gestion et de responsabilisation des organisations de la société civile, sachant les critiques dont elles sont souvent l’objet.34 D’autre part, car le droit de dénonciation et l’actio popularis leur donne accès au prétoire de la Cour pour toute allégation de violation de la Charte. En revanche, la restriction tenant à la déclaration de l’article 34(6) est rédhibitoire.

Deuxièmement, la saisine individuelle est soumise à la déclaration d’acceptation de compétence de la Cour. Cette condition de l’article 34(6) du Protocole de Ouagadougou fait de la compétence de la Cour pour connaître des recours individuels, une compétence facultative. La requête d’une ONG dotée du statut d’observateur auprès de la Commission africaine contre un État qui n’a pas déposé de déclaration d’acceptation de la compétence de la Cour pour examiner de tels recours est frappée d’incompétence personnelle de la Cour. Ce fut le sort de la requête introduite par la Convention Nationale des Syndicats du Secteur éducation (CONASYSED) pour incompétence personnelle de la Cour, l’État gabonais contre qui la requête était dirigée n’ayant pas fait de déclaration au titre de l’article 34(6), et l’ONG en question n’étant pas non plus dotée du statut d’observateur auprès de la Commission.

Cette dernière condition limite drastiquement l’accès des ONG à la Cour puisque sur les 32 États qui ont ratifié le Protocole sur la Cour, seuls 12 ont fait la déclaration,35 et quatre l’ont retirée en quatre ans.36 L’exercice du droit de saisine des ONG ne peut, dès lors, s’exercer actuellement qu’à l’encontre des huit États restants.

En matière consultative, l’accès des ONG à la Cour n’apparait pas expressément dans le Protocole portant création de la Cour. Il résulte de l’œuvre interprétative de l’article 4(1) qui ouvre la saisine consultative à quatre entités. Il s’agit des États membres de l’UA, de l’UA, des organes de l’UA, ainsi que des organisations africaines reconnues par l’UA. La demande d’avis consultatif de la Socio-Economic Rights and Accountability Project (SERAP) a offert l’occasion à la Cour de développer l’interprétation de l’article 4(1) du Protocole qui lui a permis d’intégrer les ONG dans la 4ème catégorie d’entités autorisées à introduire une demande d’avis consultatif devant la Cour. Elle acta le locus standi des ONG en matière consultative et adopta une interprétation systémique de l’article 4(1), qui lui permit d’intégrer les entités non gouvernementales dans les «organisations africaines».37 Elle retint et confirma quelques mois plus tard cette approche somme toute sensée contre la position de certains États comme l’Ouganda,38 la Côte d’Ivoire et l’Éthiopie,39 mais prit le soin d’énoncer les conditions à remplir pour que ladite ONG soit considérée comme «africaine».40 Notons qu’une telle ouverture de la compétence personnelle de la Cour africaine en matière consultative n’a pas d’égale dans les systèmes régionaux de protection des droits de l’homme. En effet, la compétence consultative de la Cour interaméricaine des droits de l’homme n’est ouverte qu’aux États et aux organes de l’Organisation des États Américains (OEA) (article 64 de la Convention américaine des droits de l’homme) et celle de la Cour européenne des droits de l’homme au Comité des ministres du Conseil de l’Europe (article 47 de la Convention européenne) et, depuis l’entrée en vigueur du Protocole No. 16, les plus hautes juridictions des États parties.

Contrairement à la position exprimée par la Zambie41 et le Cap-Vert,42 ainsi que le Centre des droits de l’homme de l’Université de Pretoria au titre d’amicus curiae43 qui entendaient la reconnaissance de l’UA comme celle de tout organe de l’UA, en l’occurrence celle de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples en tant qu’observateur, la Cour a retenu plutôt la reconnaissance du statut d’observateur auprès de l’Union africaine dans l’avis SERAP,44 excluant d’emblée un nombre important d’entités non gouvernementales.45 Selon les termes du juge Rafâa Ben Achour, tels qu’exprimés dans son opinion individuelle dans l’avis SERAP, «la Cour n’avait pas le choix et ne pouvait faire autrement. Elle était ‘ligotée’ par les termes explicites de l’article 4(1) de son Protocole et par la pratique restrictive de l’Union en matière d’octroi de la qualité d’observateur auprès d’elle aux ONG».46 L’interprétation systémique et restrictive des juges dans cet avis consultatif ferme l’accès de la Cour aux ONG ne disposant pas de cette reconnaissance de l’Union africaine. Elle limite l’accès de la Cour en matière consultative aux États et aux entités intergouvernementales africaines.47

En matière contentieuse comme en matière consultative, le droit de dénonciation des ONG est strictement encadré, victime de la méfiance des États à l’égard de l’organe juridictionnel, d’une part, et du fonctionnement des organes politiques du système, d’autre part. Cela dit, elles jouissent d’un droit de participation à la procédure devant les trois organes de contrôle.

3.1 Une participation multiforme à la procédure

La participation des ONG à la procédure devant les cours régionales des droits de l’homme est multiforme. Elle peut prendre la forme d’une assistance aux requérants. Toutefois, ce rôle discret et informel est difficilement quantifiable. L’appui intellectuel et logistique offert par les ONG est généralement bienvenu auprès de victimes qui, souvent, ignorent leurs droits. Il s’agit pour les ONG d’aiguiller le requérant dans sa demande devant la Cour, afin de donner plus de chance de succès à sa saisine. Il est difficile de mettre en lumière cette forme de participation des ONG devant les organes de contrôle africains, tant l’absence de la qualité de victime dans les conditions de recevabilité amène plutôt les ONG à sortir de l’ombre pour porter elles-mêmes l’affaire devant le juge africain.

La participation des ONG peut aussi prendre la forme de représentation des requérants. Les ONG agissent devant la Cour européenne des droits de l’homme comme conseils des requérants. La représentation du requérant par une ONG conseil, et non par un avocat, est désormais courante devant les organes de contrôle des droits de l’homme. Il s’agit souvent d’un conseil délégué par une ONG, celui-ci apparaissant le cas échéant en qualité de directeur de l’organisation, ou de juriste travaillant pour l’organisation. Cette forme de participation est présente devant la Cour africaine.

C’est la caractéristique de la plupart des affaires portées devant la Cour par les prisonniers Tanzaniens. Andrew Cheusi,48 Nguza Viking and Johnson Nguza49 représentés par l’Union panafricaine des avocats, et James Wanjara et quatre autres,50 Kalebi Elisamehe51 par la East Africa Law Society. Dans une affaire contre le Mali dont l’arrêt sur la compétence et la recevabilité a été rendu le 27 novembre 2020, le requérant, le collectif des anciens travailleurs de la Semico Tabakoto, a été représenté par le Secrétaire général de la Fédération nationale des mines et de l’énergie du Mali (FENAME).

Par le biais du greffe, la Cour peut demander à une ONG d’être conseil d’un requérant. Elle n’hésite pas à faire le choix de l’ONG conseil en tenant compte, à juste titre, du champ d’action de l’organisation. Aussi, dans le contentieux massif contre la Tanzanie, la Cour a souvent fait appel à l’Union panafricaine des avocats qui est une association d’avocats et de barreaux africains pour agir en tant que conseil des requérants52 qui allèguent la violation du droit à un procès équitable. En revanche, pour défendre un requérant qui allègue la violation du droit à la nationalité, elle a fait appel à l’ONG Asylum Access Tanzania qui s’intéresse aux questions d’asile et de nationalité.53 Cet appel adressé par la Cour aux ONG à participer à la procédure devant elle en tant que conseil d’un requérant offre à ce dernier une défense efficace de ses droits et contribue au bon fonctionnement de la Cour, en ce qu’elle garantit le débat contradictoire.

Ces formes de participation à la procédure devant les organes de contrôle des droits de l’homme ne sont pas les plus pertinentes pour mettre en lumière le rôle des organisations de la société civile dans l’instance. En effet, dans ces cas de figure elles participent à la procédure en tant que parties. Nous nous attarderons ici sur leur participation en tant que tiers à la procédure.

La recherche de la vérité judiciaire dans le contentieux international nécessite souvent que le juge, en plus des preuves soumises par les parties à l’instance, recourt à d’autres sources. Selon l’ancien juge Fatsah Ouguergouz les articles 45 et 46 (ancien règlement de la Cour) sont des ressources prévues à cet égard.54

L’examen des textes procéduraux des trois organes de contrôle révèle que la participation des ONG non requérantes à l’instance est double. D’abord, en tant que témoin et expert, la participation se limite à la phase orale de la procédure.55 Ensuite, les ONG peuvent également intervenir en tant qu’amici curiae ou tierces intervenantes aussi bien dans la procédure écrite qu’orale. Si leur objet est d’aider les organes de contrôle à statuer sur un problème factuel ou juridique, les deux interventions se distinguent par la nature de l’intérêt qui motive l’intervention.

L’intervention des amici curiae vise un intérêt juridique. Ils interviennent sur invitation ou sur autorisation de l’organe de contrôle.56 Des experts (personnes physiques) mais aussi des ONG interviennent ainsi dans la procédure en tant qu’amis de la Cour.57 Ainsi dans l’affaire Armand Guehi c. Tanzanie, la Cour a autorisé l’intervention en qualité d’amicus curiae de deux universitaires (para 14). Elle a également sollicité un avis juridique sur la question de la peine capitale en Afrique auprès des organisations Penal Reform International, Legal and Human Rights Centre - Tanzania, et Death Penalty Project. La Coalition pour une Cour africaine efficace est intervenue en tant qu’amicus curiae dans l’examen par la Cour de la validité et des conséquences juridiques du retrait par le Rwanda de sa déclaration au titre de l’article 34(6);58 dans l’affaire Konate c. Burkina Faso, un groupe de huit ONG a soumis un mémoire amicus commun.59

Les observations des amici curiae portent le plus souvent sur les faits de l’espèce. Elles font ici œuvre pédagogique en informant la Cour sur les pratiques et comportements de l’État défendeur, dénoncés par le requérant. Elles peuvent aussi faire le point sur l’état du droit sur une question donnée. Si la participation des amici curiae à la procédure devant la Cour africaine est sans doute un outil d’information de la Cour, mais pour les ONG il s’agit d’un outil d’influence sur l’analyse et les conclusions de la Cour.

Dans son nouveau règlement intérieur, la Cour ouvre les demandes aux fins d’intervention à toute personne ayant un intérêt dans une affaire, et ce, dans l’intérêt de la justice. C’est ce qui ressort de l’article 61(2) du nouveau Règlement intérieur de la Cour de septembre 2020. Dans l’intérêt de la justice, la Cour fait preuve de générosité à l’égard des individus et des ONG, en allant au-delà de la limite ratione personae de l’article 5(2). Sur le fondement de l’article 61(2) du nouveau Règlement de la Cour, les ONG en plus d’être des amici curiae, peuvent agir en tant que tierces intervenantes devant la Cour. En effet, dans l’affaire Commission africaine des droits de l’homme et des peuples c. Kenya,60 la Cour a examiné la recevabilité des demandes d’intervention (avec un intérêt direct dans l’affaire) à la lumière des dispositions pertinentes de son corpus de base, le Protocole (art 5(2)), le Règlement intérieur et intérimaire (art 33(2), art 53). Elle en tire deux conditions de recevabilité de l’intervention d’une tierce partie dans une procédure en cours. D’une part, ratione personae, le tiers-intervenant doit être un État (art 5(2) du Protocole), d’autre part, ratione temporis, la demande d’intervention doit être soumise avant la clôture de la procédure (art 53(1) du Règlement). In casu, il est manifeste que les demandes d’intervention ont été déposées tardivement et rien ne pouvait expliquer, selon la Cour, un tel dépassement des délais, vu la médiatisation de l’affaire dans l’État défendeur. La Cour a donc légitimement rejeté les demandes d’intervention pour ce motif. En revanche, s’agissant du motif tenant à l’auteur de la demande, la Cour n’a pas argumenté son rejet, se contentant d’invoquer l’article 5(2) du Protocole.61 Ce qui amène à s’interroger sur la réponse qu’auraient reçu les requérants si les conditions de délais avaient été respectées. En effet, tant le Règlement intérieur que la pratique de la Cour montrent que les tierces interventions des entités non étatiques sont recevables devant la Cour, non sur le fondement de l’article 5(2) du Protocole mais des articles 45 et 46 du Règlement intérieur (ancien). L’article 61(2) du nouveau RI vient donner une base légale à la tierce intervention pour un intérêt direct dans l’affaire aux entités non étatiques et s’aligne sur les textes de procédure de la Commission et du Comité.62

Par ces différentes participations à la procédure devant les organes de contrôle, les organisations de la société civile contribuent à l’examen par la Cour des différentes affaires dont elle est saisie. La Cour s’appuie de même sur elles pour le suivi de l’exécution des décisions.

3.2 Un appui au suivi de l’exécution des décisions

Les difficultés d’exécution des décisions des organes de contrôle des droits de l’homme sont un problème récurrent qui affecte tous les systèmes de protection des droits de l’homme. Comme les autres branches du droit international, le droit international des droits de l’homme ne dispose pas de moyen d’exécution forcée de ses décisions. Le système continental africain des droits de l’homme n’est pas à l’abri de ces problèmes d’exécution comme le relèvent les rapports d’activités de la Cour et de la Commission. Ces derniers dressent un faible état d’exécution des arrêts63 et des décisions sur communications.64 Face à ce constat, l’on s’interroge sur le rôle des organisations de la société civile dans le suivi de l’exécution des décisions des organes de contrôle.

Il faut relever d’emblée que les procédures de suivi prévues par les trois organes ne font pas mention des ONG. Elles s’articulent autour de deux organes: l’organe en contrôle qui a rendu la décision à exécuter et l’organe politique de l’Union africaine, le Conseil exécutif. Il s’agit d’un système mixte à mi-chemin entre le système interaméricain et le mécanisme européen.65 Mais à y regarder de près, la participation des ONG est présente mais demeure perfectible.

Devant la Commission et le Comité, outre la participation des ONG en tant que parties demanderesses bénéficiaires de la décision à exécuter, celles-ci interviennent dans la procédure de suivi lors des sessions publiques portant sur l’exécution des décisions. La procédure de suivi de la Commission et celle du Comité66 sont similaires.

La procédure de suivi des décisions au fond sur communications de la Commission relève de l’article 125 du Règlement intérieur de 2020. Elle se déroule en deux phases, pilotées par un rapporteur désigné parmi les membres de la Commission. Dans la première phase, il s’agit d’une procédure écrite d’échange de rapports des parties intéressées avec la Commission67 dans des délais déterminés. La deuxième phase est une audition en séance publique lors des sessions ordinaires de la Commission. Cet article autorise le rapporteur à nouer des contacts et prendre les mesures requises pour bien remplir les fonctions qui lui sont confiées, notamment en formulant des recommandations concernant d’autres mesures que la Commission pourrait prendre, le cas échéant. Le rapporteur peut, à toute étape de la procédure de suivi, demander des informations aux parties intéressées ou prendre en compte les informations fournies par ces dernières sur le degré auquel l’État s’est conformé à la décision de la Commission68.

L’intervention des ONG dans la procédure de suivi se déduit de la deuxième phase qui se déroule en séance publique lors des sessions ordinaires. En effet, les organisations de la société civile dotées du statut d’observateur auprès de la Commission peuvent participer aux sessions devant la Commission. Elles peuvent prendre part aux séances publiques de suivi de l’exécution des décisions de la Commission et du Comité. De plus, par le biais de la procédure d’examen des rapports étatiques et par la possibilité de soumettre un rapport alternatif à la Commission, les ONG peuvent attirer l’attention de la Commission sur les décisions restées inexécutées par l’État dont le rapport est examiné. Ce décloisonnement des procédures devant la Commission et le Comité devrait aussi concerner les décisions de la Cour. Le suivi de l’exécution des arrêts de la Cour pourrait se poursuivre devant la Commission et le Comité à l’occasion de l’examen des rapports étatiques. Cette forme de complémentarité entre les organes de contrôle des droits de l’homme en Afrique serait un soutien bienvenu à la Cour en quête d’amélioration du taux d’exécution de ses décisions. Elle relève dans son rapport d’activités de l’année 2020 que l’un des principaux obstacles auxquels elle est actuellement confrontée est le manque apparent de coopération de la part des États membres de l’Union africaine, en particulier au regard du faible niveau d’exécution des décisions de la Cour. Les statistiques ne sont pas en effet reluisantes. Sur plus de 100 arrêts et ordonnances rendus par la Cour, au moment de la rédaction du rapport, un seul État partie, à savoir le Burkina Faso, avait pleinement exécuté un arrêt de la Cour, tandis qu’un autre État, en l’occurrence la Tanzanie, s’était partiellement conformée à certains des arrêts et ordonnances rendus à son encontre. La Côte d’Ivoire a déposé son rapport sur la mise en œuvre des décisions de la Cour, mais les requérants dans les affaires auxquelles elles se rapportaient en ont contesté la teneur.69 D’autres États, tels que le Bénin, la Libye et le Rwanda, ne se sont pas conformés du tout, certains indiquant clairement qu’ils n’entendaient pas le faire. La recherche de solutions pour redresser la barre de l’exécution des décisions de la Cour est une urgence. Aussi, le Conseil exécutif de l’Union africaine a-t-il demandé à la Cour70 de proposer, en vue de son examen par le Comité des représentants permanents (COREP), «un mécanisme concret de rapport qui lui permettra de porter à tout moment à l’attention des organes politiques compétents, des situations de non-respect des décisions et d’autres questions relevant de son mandat, lorsque l’intérêt de la justice l’exige». Le projet de cadre pour la mise en place d’un mécanisme d’établissement de rapports et de suivi de l’exécution des arrêts et autres décisions de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples71 prévoit au point 11: «le cas échéant, la Cour peut solliciter des informations auprès de sources et d’institutions fiables sur la mise en œuvre des décisions rendues. Ces informations peuvent inclure des rapports pertinents émanant d’institutions spécialisées des Nations unies ou d’institutions et organes de l’Union africaine, d’institutions nationales des droits de l’homme et d’ONG. Sous la supervision du Greffier l’unité de suivi tient à jour ces informations et les partage avec les parties pour observations». Les ONG sont ainsi appelées à participer au suivi des décisions de la Cour en tant que source fiable d’informations de cette dernière.

En plus de cette initiative du Conseil exécutif, la Cour semble se diriger vers la juridictionnalisation du suivi de l’exécution de ses décisions dans l’affaire Sébastien Ajavon c. Bénin.72 Sur le fondement de l’article 30 du Protocole,73 elle semble ouvrir aux requérants, dont les ONG, la possibilité d’introduire une requête pour inexécution d’une décision rendue par la Cour, donnant à cette dernière l’occasion de faire le suivi de l’exécution de ses décisions.74

Dans cet arrêt du 29 mars 2021, le requérant a fait valoir que dans une affaire l’opposant à l’État défendeur, la Cour a rendu, à son profit, une ordonnance de mesures provisoires le 7 décembre 2018 et un arrêt au fond le 29 mars 2019 qui n’ont pas été exécutés. L’objet de la requête était de faire constater par la Cour: la non-exécution des décisions susmentionnées, constitutives de violation de l’article 30 et plusieurs violations des droits de l’homme consécutives à cette non-exécution. Le juge africain a conclu à sa compétence matérielle, en relevant que le requérant a allégué des violations des droits de l’homme protégés par la Charte et par le Protocole auxquels l’État défendeur est partie. Il a précisé dans cette optique que la requête était relative aux violations alléguées de droits de l’homme consécutives à l’inexécution de ses décisions et, ainsi, à l’interprétation et l’application de l’article 30 du Protocole. La Cour a situé cette affaire dans sa compétence générale de garantie de l’application des droits reconnus par les textes dont il a la surveillance. Elle a toutefois rappelé que sa compétence matérielle, en l’espèce, ne remettait pas en cause le rôle du Conseil exécutif de l’UA de veiller à l’exécution des décisions de la Cour, au nom de la Conférence des chefs d’État et de gouvernement, tel que conféré par l’article 29(2) du Protocole.